საჯარო პოლიტიკის წარმოების “მხარდამჭერი კოალიციების” მოდელი

Advocacy Coalition Framework of Public Policymaking

ამერიკელმა პოლიტიკის მეცნიერმა პ.საბატიემ შემოგვთავაზა საჯარო გადაწყვეტილებების მიღების ერთ-ერთი ალტერნატიული მოდელი და შეიმუშავა “მხარდამჭერი კოალიციების” კონცეფცია. ის გამოვიდა სტადიალურ-ციკლური მიდგომის მკვეთრი და არგუმენტირებული კრიტიკით. ხაზი გაუსვა, რომ თავისთავად დღის წესრიგის ფორმულირების ეტაპის გამიჯვნა საჯარო გადაწყვეტილებების პროცესის ეტაპებიდან არც თუ მართებულია რეალური პრაქტიკიდან გამომდინარე. ჯ.კინგდონისაგან განსხვავებით, რომლის მიხედვით, პრობლემურ-პოლიტიკური და გადაწყვეტილებების დინებები ვითარდებიან “პარალელურად” და ერთდებიან დროდადრო გახსნილი “შესაძლებლობის ფანჯრებში”, საბატიე ამტკიცებს, რომ პოლიტიკის ანალიზი, რომელშიც იგულისხმება ინფორმაციის მუდმივი გადამუშავება და ცოდნის გამოყენება, თავისთავად, გამოდის “პოლიტიკური დინების” შემადგენელ ნაწილად. კონცეპტუალური მოდელის შემუშავებისათვის, რომელიც იქნებოდა ალტერნატივად სტადიალური კონცეფციისა და ამასთან შეძლებდა ადეკვატურად აესახა საჯარო პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესის კომპლექსური ბუნება, პ. საბატიემ შემოგვთავაზა რიგი იდეების სინთეზირება, რომლებიც ისესხა სხვადასხვა თეორიებიდან. ამგვარად, მან შექმნა საჯარო პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესის სინთეზური კონცეფცია, რომელიც მიმართულია სტადიურ-ციკლური მოდელის რიგი ნაკლოვანობების დასაძლევად. საბატიე ცდილობს პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესის მთლიან მოდელში გააერთიანოს საკმაოდ განსხვავებული კომპონენტები: აქტორული (პროცესის მონაწილეთა ქსელი სახელმწიფო მმართველობის ცალკეულ სფეროში); ფაქტორული (სოციალური, ეკონომიკური და სხვა გარეგანი ფაქტორების ზემოქმედება); ნორმატიულ-ინსტიტუციური (პოლიტიკური ინსტიტუტები და ნორმები); კოგნიტური (რწმენები, შეხედულებები, ფასეულობები) და სისტემური (მმართველობითი სისტემის და სხვა დარგობრივი პოლიტიკის სუბ-სისტემების გავლენა).

საბატიეს კონცეფციის ცენტრში დგას სტაბილური კვლავწარმოების და პოლიტიკურ-მმართველობითი სისტემის თანამიმდევრული ცვლის პრინციპები, საჯარო-სახელმწიფოებრივი გადაწყვეტილებების მომზადების, დამტკიცებისა და განხორციელების პროცესი. “პოლიტიკურ-მმართველობითი ქვესისტემა” (policy subsystem) შედგება რამდენიმე ურთიერთმოქმედი და კონკურირებადი “მხარდამჭერი კოალიციისაგან”, რომლებიც, თავის მხრივ, შედგება პოლიტიკური გადაწყვეტილებების სხვადასხვა ვარიანტის წინ წასაწევად მებრძოლი სახელმწიფოებრივი და არასახელმწიფოებრივი აქტორების ერთობლიობისაგან. ეს “მხარდამჭერი კოალიციები” ერთმანეთისაგან განსხვავდებიან ფასეულობითა და რწმენით, მიზნებითა და სტრატეგიებით, პოზიციებითა და რესურსებით. გადაწყვეტილებათა მიღების ოფიციალურ პირებს (არჩეული პოლიტიკოსები და უმაღლესი ადმინისტრატორები) გარდა, პ.საბატიე აღნიშნულ პროცესში მოიაზრებს ზეწოლის ჯგუფებს, ანალიტიკურ ცენტრებს, აკადემიურ დაწესებულებებს, პოლიტიკურ ჟურნალისტებს და წარმომადგენლებს სახელმწიფო ორგანოების მომიჯნავე ქვედა სისტემიდან.

ქვესისტემის შემადგენლობიდან განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება ე.წ. “პოლიტიკურ-მმართველობით ბროკერებს”, რომლებიც უზრუნველყოფენ სტაბილური კონკურენციის წესების მოქმედებას მებრძოლი “მხარდამჭერი კოალიციებისათვის”. ესენი შეიძლება იყვნენ სახელმწიფო ინსტიტუტების ხელმძღვანელები, სასამართლო და საარბიტრაჟო ორგანოები, სპეციალური კომიტეტები და შემათანხმებელი კომისიები. საჯარო პოლიტიკურ-მმართველობითი ბროკერების ძირითად ამოცანას შეადგენს კონკურენიაში მყოფ კოალიციებს შორის მოლაპარაკებებისა და კონსულტაციების ხელის შეწყობა, რის შედეგადაც მხარეებს შორის შემუშავდება მათთვის მისაღები შეთანხმებები და საფუძვლიანი კომპრომისები, რომლებიც თავისთავად უზრუნველყოფენ პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესის სტაბილურ კვლავწარმოებას. “მხარდამჭერი კოალიციების” მონაწილეთა კონსოლიდაციისათვის საჭიროა, რომ მათ ჰქონდეთ საერთო მიზნები და წინასწარგანსაზღვრული “რწმენები”, რომლებიც წარმოადგენენ კოალიციის ერთგვარ შემადუღაბებელ საშუალებას. ”მხარდამჭერი კოალიცია” - წარმოადგენს აქტორების ჯგუფებს, რომლებსაც აქვთ მსგავსი საბაზისო ფასეულობები, ამა თუ იმ პრობლემის საერთო ხედვა და აღქმა. მათ მთავარ მიზანს შეადგენს მათთვის მისაღები გადაწყვეტილების მიღება ან წინ წაწევა. კოგნიტიური და აქსიოლოგიური ორიენტირების კომპენსირებისათვის პ.საბატიემ შეიმუშავა სპეციალური კონცეფციები: “პოლიტიკური რწმენებსა” და “პოლიტიკაზე ორიენტირებული სწავლება” (policy-oriented learning). ავტორი გამოყოფს “რწმენების” იერარქიულ სტრუქტურას, რომელსაც ეფუძნება ესა თუ ის პოლიტიკურ–მმართველობითი კოალიცია. პირველ რიგში, სტრუქტურის ცენტრში მდებარეობს “სიღრმისეული რწმენის/ფასეულობების სისტემა”, რომელიც შედგება ფუნდამენტური ფასეულობებისაგან და მყარი ნორმებისაგან. ესაა ამა თუ იმ კოალიციისთვის საერთო, შესაძლებელია საჯარო პოლიტიკის თითოეულ პრობლემასთან არცთუ პირდაპირი კავშირის მქონე ზოგადი ფასეულობები, რომლებიც კოალიციის აქტორთა იდეალებია და მათ მოქმედებებსა და ამა თუ იმ პრობლემასთან დამოკიდებულებას განსაზღვრავს. ასე მაგალითად, ამ სიღრმისეული ფასეულობების კატეგორიაში შეიძლება მოვიაზროთ ინდივიდუალურ თავისუფლებასა და სოციალურ თანასწორობას შორის არჩევანის გაკეთება; მემარცხენეებად და მემარჯვენეებად დაყოფა; ეს, ის ფასეულობებია, რომლებიც იშვიათად თუ ეცვლება ამა თუ იმ აქტორს. შესაბამისად, ამ ზოგადი ფასეულობების საფუძველზე გაერთიანებული კოალიციები შედარებითი სიმყარით გამოირჩევა (როგორც წესი 7-10 წელი, ან ათწლეულები).  ფასეულობათა იერარქიის შემდეგ საფეხურს მიეკუთვნება უკვე თავად “პოლიტიკურ-მმართველობითი სუბ-სისტემისათვის ადეკვატური „ძირეული ფასეულობები”, ე.წ. პირველადი ფასეულობები, რომლებიც შედგება მექანიზმებისა და სტრატეგიებისაგან, სიღრმისეული და ფუნდამენტური ორიენტირების (მაგ., სტრატეგიული ამოცანები და საარჩევნო კამპანიის წარმოების წესები) მისაღწევად. ესაა ფასეულობათა სისტემა, რომელიც განმსაზღვრელ როლს ასრულებს უკვე უშუალოდ განსახილველ საჯარო პრობლემატურ საკითხთან მიმართებაში. მსგავსი ფასეულობის მაგალითია ეკონომიკურ განვითარებასა და ეკოლოგიურ უსაფრთხოებას შორის არჩევანის გაკეთება, როცა საუბარია ჰაერის დაბინძურების პრობლემის გადაწყვეტაზე. ასეთივე “პოლიტიკურ-მმართველობითი სუბსისტემისათვის ძირეულ ფასეულობებს” ვგულისხმობთ, როცა ვსაუბრობთ ნარკომანიის წინააღმდეგ ბრძოლის ორ განსხვავებულ სტრატეგიაზე, ერთი მხრივ, ნარკომანიაზე როგორც დანაშაულზე, მეორე მხრივ კი, როგორც ავადმყოფობაზე.

მხარდამჭერი კოალიციების მოდელის ავტორებისათვის უპირველესი მნიშვნელობა აქვს სწორედ ამ “პოლიტიკურ-მმართველობითი სუბ-სისტემისათვის ძირეულ ფასეულობებს” და არა ზევით მითითებულ “სიღრმისეული რწმენის/ფასეულობების სისტემას”, რადგან სწრედ ე.წ. პოლიტიკის ძირითადი ფასეულობების გარშემო ხდება კოალიციების ფორმირება. და ბოლოს, არსებული კონცენტრირებული სტრუქტურის პერიფერიაზე მდებარეობს მისი უკანასკნელი საფეხური ან შრე, სახელებული როგორც “მეორადი ასპექტები”, ე.წ. მეორადი ფასეულობები, რომელთა რიცხვს მიეკუთვნება “რწმენა” გამომუშავებული საკუთარი გამოცდილებისას ამა თუ იმ ინსტრუმენტული გადაწყვეტილების პრაქტიკული წინ წაწევის პირობებში. რწმენისა და ფასეულობის ამ კატეგორიაში პ.საბატიე აერთიანებს ყველა იმ აქსიოლოგიურ ასპექტს, რომელიც საჭიროა უკვე პოლიტიკურ-მმართველობითი ამოცანების პრაქტიკული რეალიზაციისათვის (ოპერატიული ზემოქმედებისათვის) და, როგორც წესი, გაზიარებულია კოალიციის მონაწილეთა შორის. რაც შეეხება საკუთარი გამოცდილების განზოგადებას “მეორად რწმენებში”, ამ შემთხვევაში პ.საბატიეს შემოაქვს ”პოლიტიკაზე ორიენტირებული სწავლების” ცნება, რომელშიც იგულისხმება ზოგიერთი ნორმის (დოგმის) და სტერეოტიპის ცვალებადობის პროცესი მათი შეპირისპირების შედეგად მიღებული პრაქტიკული გამოცდილებით. სწავლების ეს პროცესი მაკორექტირებელ გავლენას ახდენს, პირველ რიგში, “რწმენის სისტემის” ზოგიერთ ზედაპირულ დონეზე, რომელიც გამოიყურება, როგორც ერთგვარი „მატრიოშკა“. მაგალითად, გამოცდილებაზე დაფუძნებული სწავლება შეიძლება დაკავშირებული იყოს საგადასახადო პოლიტიკასთან, როცა საჭიროა კორექტირების შეტანა ადგილობრივი გადასახადის განაკვეთში. ასეთივე სახით შეიძლება განვიხილოთ დაზუსტება გადასახადის გადამხდელთა ბაზის ან გადასახადის აკრეფის სისტემის მოწესრიგების ფორმების თაობაზე. ამასთან, საყურადღებოა, რომ აქტორების კოგნიტური ორიენტირების გათვალისწინება ვერ ამოწურავს “მხარდამჭერი კოალიციების” კონცეფციის შინაარს. სწორედაც “არაკოგნიტური ფაქტორები” წარმოადგენენ სტაბილურობის წყაროს ან იწვევენ ცვლილებებს საჯარო პოლიტიკურ-მმართველობით პროცესში. პ.საბატიე გამოყოფს მსგავსი ფაქტორების ორ ჯგუფს: “შედარებით სტაბილური პარამეტრები”, რომლებიც უზრუნველყოფენ პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესის კვლავწარმოებას და “გარე სისტემური მოვლენები”, რომლებიც მუშაობენ საწინააღმდეგო მიმართულებით და იწვევენ ცვლილებებს გადაწყვეტილების მიღებისას. პ.საბატიეის მიერ შემოთავაზებულ პირველ ჯგუფს მიეკუთვნება შემდეგი ფაქტორები: რეგულირებადი ობიექტის ხასიათი (საზოგადოებრივი კეთილდღეობის სფეროები); ქვეყანაში ბუნებრივი რესურსების განაწილების კონფიგურაცია; სოციალური სტრუქტურა; ფუნდამენტური სოციო-კულტურული ფასეულობები და საბაზისო კონსტიტუციური ნორმები.

მეორე ჯგუფში შედის ცვლილებები მაკროეკონომიკაში, სოციალურ ცხოვრებაში, საზოგადოებრივ აზრში, ქვეყნის მმართველ გუნდში და “მომიჯნავე” პოლიტიკურ-მმართველობით ქვესისტემებში. აქ საუბარია იმ ცვლილებებზე, რომლებიც დაკავშირებულია საჯარო გადაწყვეტილებების მიღებასთან და მის შედეგებთან. ორივე ეს სტაბილური და ცვალებადი ფაქტორების ჯგუფები ურთიერთქმედებენ ერთმანეთთან, ახდენენ გავლენას რა რესურსების აკუკმულაციაზე და მოცემულ ქვესისტემაში მოქმედი, კოალიციებში დანაწილებული წევრების მობილიზაციაზე. თავის მხრივ, აქტორები აანალიზებენ და აფასებენ მოცემულ ფაქტორებს “მხარდამჭერი კოალიციების” შიგნით ჩამოყალიბებული “რწმენის სისტემების” პრიზმაში, გამოიმუშავებენ სტრატრგიულ კურსს, გადაწყვეტილებების ალტერნატიულ პროექტებს. ასევე ახდენენ საკუთარი რესურსების და საშუალებების მობილიზაციას სხვა კოალიციების საწინააღმდეგო პროექტებთან კონკურირებად ბრძოლაში და აღწევენ მათთვის მისაღები სახელმწიფო გადაწყვეტილების რეალიზაციას. ეს წრე იკვრება “უკუგების კავშირის” მექანიზმით, როგორც ციკლურ მოდელში და ამგვარად, პოლიტიკურ-მმართველობითი პროცესი გამოდის სპირალის ახალ საფეხურზე. დახვეწილი სტრუქტურისა და დასავლელ მეცნიერებაში დიდი პოპულარობის მიუხედავად, ვერც “მხარდამჭერი კოალიციების” მოდელმა დააღწია თავი კრიტიკოსების შენიშვნებს. უ. პარსონსმა, რომელიც ემხრობა კონკურირებად სტადიალურ მოდელს, გამოყო ამ მოდელის რამდენიმე მნიშვნელოვანი ხარვეზი: 1. აღნიშნული მოდელი შეიქმნა ემპირიული მასალების განზოგადების საფუძველზე, რომლებიც შეეხება სახელმწიფოებრივი გადაწყვეტილებების მიღებას აშშ-ს სოციო-კულტურულ და პოლიტიკურ-ინსტიტუციურ კონტექსტს. ხოლო იმ დემოკრატიულ ქვეყნებში, სადაც გადაწყვეტილების მიღების პროცესი უფრო ცენტრალიზებულია და არსებობს ისტორიული ტრადიციები ეტატიზმის (საფრანგეთი, იტალია) ან კორპორატივიზმის (ავსტრია, შვედეთი, გერმანია) აღნიშნული უკიდურესად პლურალისტური კონცეფცია სუსტად იმუშავებს; 2. პ.საბატიეს კონცეფციაში მუდმივად მიმდინარეობს გადაწყვეტილების პროცესის რეალური და ვირტუალური კომპონენტების ერთმანეთთან შერევა, რამდენადაც თითქმის ყველგან ილახება ზღვარი მის მატერიალურ მექანიზმებს, გარე ფაქტორებსა და “მხარდამჭერი კოალიციების” აქტორების მხრიდან აღქმის კოგნიტიურ სტერეოტიპებს შორის; 3. თითქმის ასეთივე გაურკვევლობაა აღნიშნული მოდელის პრესკრიპციულ და დესკრიპციულ კომპონენტებთან დაკავშირებით: ყოველთვის არ არის გარკვეული, სად და რომელ კონცეპტუალურ ჩარჩოში ჩნდება კითხვა: “რა არის პოლიტიკური გადაწყვეტილების მიღების პროცესი” ან “როგორი უნდა გახდეს პოლიტიკური გადაწყვეტილებების სისტემა”; 4. ავტორი აყენებს რა ანალიზის ცენტრში რწმენის მნიშვნელობასა და ფასეულობებს, ფაქტიურად, გვერდს უვლის ისეთი სერიოზული საკითხების ახსნას, რომლებიც ეხება სოციალურ ინტერესებს და სახელისუფლებო რესურსების როლს საჯარო პოლიტიკის შემუშავებისა და განხორციელების პროცესში.

თუ შევაჯამებთ პ. საბატიეს “მხარდამჭერი კოალიციების” კონცეფციას, ერთი მხრივ, მას შეაქვს მნიშვნელოვანი წვლილი როგორც პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მიღების პროცესის სხვადასხვა თეორიულ-მეთოდოლოგიური მიდგომის სინთეზირებაში, ასევე მისი ფაზების უფრო მოქნილ “პარალელურ” გააზრებაში. თუმცა, მეორე მხრივ, პ.საბატიეს მოდელს აქვს რიგი ნაკლოვანებები და აკლია სრულყოფილება, რადგან მხედველობიდან უშვებს გადაწყვეტილების მიღების მექანიზმის ისეთ მნიშვნელოვან კომპონენტებს, როგორიცაა ინტერესები და მათი ფორმულები, ორგანიზაციული ნორმები და პროცედურები და სხვა.

*** 

გამოყენებული ლიტერატურა: 

Shafritz, J. M. (2004). The dictionary of public policy and administration. Boulder, Colo: Westview Press

ავტორები: